历史上20多年前琼海市政府越权审批违规

琼海市政府、琼海市国土局主张号国土证土地权属来源存在瑕疵，57号批复只是预征地批准文件，并非征地批文，涉案土地中有.4亩土地现状是农用地，无法补办农用地转用及土地征收手续。但是，本案的事实是，年9月琼海市政府颁发号国土证时，包括其所称.4亩在内的全部土地性质已经登记为国有工业用地，不存在补办农用地转用及土地征收手续的问题。根据众神药业请求，收取土地出让金差价、办理土地用途变更登记，不存在现实的法律障碍。至于历史上20多年前琼海市政府越权审批、违规办理征地手续问题，应当通过依法追究当年实施违法征地行为的相关责任人员法律责任的方式加以解决。在土地征收早已实际完成，并办理国有土地出让手续，颁发国有土地使用证，国有土地使用权又经几手合法转让的情况下，通过拒绝为合法取得土地使用权、符合土地变更登记法定条件的用地单位办理变更登记的方式，处理历史遗留的违规征地问题，对不存在任何过错的现用地单位明显不公平。琼海市政府、琼海市国土局以此为由申请再审，理由不能成立。

再审申请人（一审被告、二审上诉人）海南省琼海市人民政府。

法定代表人符平。

委托代理人何修颖。

委托代理人贾印。

再审申请人（一审被告、二审上诉人）海南省琼海市国土资源局。

法定代表人李泉。

委托代理人何修颖。

被申请人（一审原告、二审被上诉人）海南众神药业有限公司。

法定代表人修连双。

委托代理人张申立。

委托代理人廖子俊。

再审申请人海南省琼海市人民政府（以下简称琼海市政府）、琼海市国土资源局（以下简称琼海市国土局）因被申请人海南众神药业有限公司（以下简称众神药业）诉其不履行农用地转建设用地报备及土地用途变更登记法定职责一案，不服海南省高级人民法院于年4月10日作出的（）琼行终94号行政判决，向本院申请再审。本院于年8月16日立案受理，依法组成合议庭进行审查，并于年11月16日上午在海南省高级人民法院第三法庭公开开庭询问，再审申请人琼海市政府、琼海市国土局共同委托代理人何修颖，琼海市政府的委托代理人贾印，被申请人众神药业的委托代理人张申立、廖子俊到庭参加询问活动。案件现已审查终结。

年，琼海市温泉开发公司（以下简称温泉公司）向琼海市政府递交《关于要求征用温泉镇新城区建设用地的请示》。琼海市政府于同年3月29日作出海府函（）57号《关于同意预征温泉镇新城区建设用地的批复》（以下简称57号批复），同意由琼海市国土局预征温泉镇万石坡土地公顷，作为开发建设温泉镇新城区用地，预征土地的各项补偿费用由温泉公司负责支付，并要求该规划区内的土地使用权出让、转让，由琼海市国土局按程序上报审批。年4月23日，琼海市国土局与用地单位温泉公司及被征地单位签订《国家建设征用土地协议书》。该协议签订后，温泉公司向被征地单位支付各项征地补偿费用。年，众神药业向琼海市发展和改革局（以下简称琼海市发改局）递交《关于兴建海南众神制药生产基地的立项报告》。年6月11日，琼海市发改局作出海发改（）59号《关于兴建海南众神制药生产基地的批复》，同意在琼海市兴建海南众神制药生产基地项目，项目选址在琼海市××墟（坡），用地面积.3亩，总投资1亿元，具体四至由市建设局划定。年6月15日，琼海市国土局作出海土环资建字（）28号《关于兴建海南众神制药厂项目的环保审查意见》，原则同意该项目按相关程序办理审批手续。年8月27日，众神药业与温泉公司签订《建设制药厂土地转让合同书》，温泉公司将上述已被征用土地中东至水利沟、南至坡头土路、西至温泉大道中心线、北至蜂采园用地约亩（以国有土地使用证为准）的土地，以2万元每亩的价格转让予众神药业，作为建设制药厂的用地。双方同时约定，除契税外，其他税费由温泉公司负责。同日，众神药业按约定向温泉公司支付首期地价款万元，交纳契税22.万元，并与温泉公司共同就其受让的土地，向琼海市国土局申请办理土地使用权登记。琼海市国土局就涉案土地进行地籍调查，认为“本宗地由温泉开发公司经政府同意转让给众神药业有限公司建工厂，证件齐全”、“土地权属国有，无争议，已依规定办理交易和纳税，可登记”。年9月9日，琼海市政府根据琼海市国土局地籍调查情况，办理海国用（）第号《国有土地使用证》（以下简称号国土证），该证登记的土地用途为工业用地，登记面积为.2平方米（约.3亩），土地使用权终止日期为年8月28日。后，众神药业按合同约定向温泉公司付清地价款。众神药业随后在涉案土地进行开发建设，但因故未投产。

年4月15日，琼海市规划建设局（以下简称琼海市规划局）根据琼海市城乡规划委员会年第2期会议纪要，作出海建函（）号《关于海南众神制药生产基地用地规划意见》（以下简称号规划意见），同意众神药业的申请，将号国土证中工业用地变更为居住用地，并补交地价款。同年8月27日，琼海市国土局委托琼海万维房地产评估有限公司（以下简称万维评估公司）以年8月27日为估价基准日，对涉案土地的用途变更进行出让价格评估。年8月30日，万维评估公司作出海维土估字（）、号《土地估价报告》（以下简称、号评估报告），评估结果为：涉案土地作为工业用地的价值为28.73万元每亩，总地价.万元；作为居住用地的价值为39.33万元每亩，总地价.万元。众神药业随后根据号规划意见和、号评估报告，拟向琼海市国土局缴纳土地用途变性差价款，并要求办理土地用途变更登记手续。

琼海市国土局以涉案土地没有海南省人民政府（以下简称海南省政府）的征地批准文件，其中.4亩在海南省国土环境资源厅（以下简称海南省国土厅）土地数据库中仍属农用地为由，拒绝为众神药业办理土地用途变更手续。后，众神药业多次以书面和口头方式要求琼海市政府和琼海市国土局完善土地的档案瑕疵，尽快办理土地用途变更登记手续。年12月19日，琼海市政府向海南省政府上报海府（）号《关于办理万石坡批次用地农用地转用手续的请示》。年1月24日，海南省国土厅对琼海市国土局琼海市万石坡批次用地农转用的请示作退件处理。退件的主要理由为：1.未明确只办理农用地转用不办理征收的具体情况；2.权属不明确，农村土地确权数据库显示该地块权属为万石村民小组、万先村民小组和万石村委会山门村民小组；3.地类不准确；4.未落实占用耕地“先补后占”任务；5.呈报说明书中拟开发用途面积与请示文及审查意见不一致；6.土地权属情况在请示文及审查意见中未明确；7.农转用方案将规划用途填为城镇用地，与规划图不一致。此后，琼海市国土局和琼海市政府未再完善材料。年10月21日，众神药业提起本案行政诉讼，请求判决确认琼海市政府颁发的号国土证有效，判令琼海市国土局、琼海市政府完善号国土证的内部报备手续，并在众神药业按号评估报告补交变性差价款后按居住用地办理土地用途变更登记手续。

海南省第一中级人民法院（）琼96行初号行政判决认为，涉案土地经琼海市政府同意，由温泉公司转让给众神药业作为制药厂用地。琼海市政府于年3月29日批准征用涉案土地，琼海市国土局于同年4月23日根据琼海市政府的批准文件，与温泉公司签订《国家建设用地土地协议书》，该征地协议签订后，温泉公司向被征地单位足额付清征地的各项补偿费。涉案土地的征用行为于年完成时，涉案土地即已不属于集体所有土地。年9月，琼海市政府根据琼海市国土局地籍调查情况颁发号国土证，将涉案土地用途登记为工业用地。琼海市政府、琼海市国土局根据海南省国土厅土地数据库记载，主张涉案土地中的.4亩土地仍属集体农用地，与号国土证登记的土地性质矛盾，其认定缺乏事实根据和法律依据。年时的《中华人民共和国土地管理法》没有关于农用地转建设用地审批的规定。根据法不溯及既往的原则，琼海市政府、琼海市国土局以年1月1日后施行的《中华人民共和国土地管理法》来约束规范年的征地行为，适用法律错误。涉案土地于年8月30日经价值评估后，众神药业即向琼海市政府、琼海市国土局提出土地用途变更登记申请，并要求按照、号评估报告补交土地用途变性差价款，造成变更登记申请至今未解决的原因是琼海市国土局和琼海市政府不履行其职责，众神药业要求按年土地市场价值为其办理土地用途变更登记手续，理由充分。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九、七十二条规定，判决琼海市政府和琼海市国土局按年土地市场价值向众神药业履行土地用途变更登记职责，驳回众神药业要求琼海市政府、琼海市国土局完善号土地证中土地内部报备手续的请求。琼海市国土局、琼海市政府不服，提起上诉。

海南省高级人民法院（）琼行终94号行政判决认为，琼海市政府对涉案土地实施的征地行为自年既已完成。年，琼海市政府颁发号土地证，众神药业已取得涉案国有土地使用权。众神药业诉请琼海市政府和琼海市国土局履行农用地转建设用地内部报备职责，于法无据。《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》规定，变更土地用途，应经有关人民政府土地行政管理部门同意，报原批准用地的人民政府批准。需要补交土地出让价款的，应当提交已补交土地出让价款的缴纳凭证。本案中，在号国土证有效的情况下，琼海市政府、琼海市国土局以涉案土地中有.4亩土地仍属农用地，需要办理农转用审批手续为由，不履行法定职责，缺乏事实根据和法律依据，琼海市政府和琼海市国土局应当根据众神药业的申请依法履行法定职责。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

琼海市政府、琼海市国土局申请再审称：号国土证土地权属来源存在瑕疵。该土地权属来源为57号批复，该文件并非征地批文，只是预征地批准文件，不能作为土地权属合法来源的依据。涉案土地中有.4亩土地现状是农用地，与核发给众神药业的土地使用权证性质存在冲突。补办农用地转用及土地征收手续后，后续征地、供地存在政策法律障碍。按照现行的政策法规，无法办理土地变性手续。请求撤销一、二审判决，依法再审本案。

众神药业答辩称：年不存在农用地转建设用地的法律强制性规定，完成土地征收行为后，涉案土地不再属于集体所有，不存在涉案土地中有.4亩土地为“农用地”的情况。琼海市政府、琼海市国土局应履行法定职责，根据众神药业的申请办理土地性质变更手续。请求驳回琼海市政府、琼海市国土局的再审申请。

本院经审查认为，《土地登记办法》第四十八条规定，土地的用途发生变更的，当事人应当持有关批准文件和原土地权利证书，申请土地用途变更登记。土地用途变更依法需要补交土地出让价款的，当事人还应当提交已补交土地出让价款的缴纳凭证。本案中，年9月，众神药业通过转让方式，从温泉公司受让.3亩国有工业用地使用权，并取得号国土证。年4月，琼海市规划局作出号规划意见，同意将众神药业号国土证项下的土地用途由工业用地变更为居住用地，并补交地价款。随后，众神药业根据号规划意见和、号评估意见，向琼海市国土局缴纳土地用途变性差价款，申请办理土地用途变更登记手续。众神药业的申请符合法定条件，琼海市政府、琼海市国土局应当依法接受众神药业补交的土地出让金差价，并办理土地用途变更登记手续。一、二审判决琼海市政府和琼海市国土局按年土地市场价值，向众神药业履行土地用途变更登记职责，并无不当。琼海市政府、琼海市国土局主张号国土证土地权属来源存在瑕疵，57号批复只是预征地批准文件，并非征地批文，涉案土地中有.4亩土地现状是农用地，无法补办农用地转用及土地征收手续。但是，本案的事实是，年9月琼海市政府颁发号国土证时，包括其所称.4亩在内的全部土地性质已经登记为国有工业用地，不存在补办农用地转用及土地征收手续的问题。根据众神药业请求，收取土地出让金差价、办理土地用途变更登记，不存在现实的法律障碍。至于历史上20多年前琼海市政府越权审批、违规办理征地手续问题，应当通过依法追究当年实施违法征地行为的相关责任人员法律责任的方式加以解决。在土地征收早已实际完成，并办理国有土地出让手续，颁发国有土地使用证，国有土地使用权又经几手合法转让的情况下，通过拒绝为合法取得土地使用权、符合土地变更登记法定条件的用地单位办理变更登记的方式，处理历史遗留的违规征地问题，对不存在任何过错的现用地单位明显不公平。琼海市政府、琼海市国土局以此为由申请再审，理由不能成立。

综上，琼海市政府、琼海市国土局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

驳回海南省琼海市人民政府、琼海市国土资源局的再审申请。

合议庭成员：郭修江曹刚熊俊勇

再审案号：（）最高法行申号

二〇一七年十一月三十日

法官助理黄宁晖

书记员陈清玲

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